La inembargabilidad del estado: el estado empresario
Lic. Elsa Díaz
Dhimes & Marra / Abogados

Con la modernización del Estado y la creación de diversas entidades de derecho publico, la estructura estatal es bastante compleja y a las del Gobierno Central, se han agregado todo un grupo de entidades para cumplir fines específicos, temporales o permanentes y, en general, necesidades de la población. Nuestra legislación en materia administrativa no es extensa, ni establece clasificaciones de los entes estatales de la manera que el derecho moderno requiere. De ahí que la confusión es constante en derecho administrativo en nuestro país: pues existen, organismos autónomos creados por Leyes especiales, Direcciones Generales, Comisiones de Reforma Oficinas, Departamentos, otras que se denominan simplemente “entidades de derecho publico” como por ejemplo, el Banco Central y, todo un conglomerado de entidades, algunas de las cuales tienen su régimen jurídico claramente establecido pudiendo deducir fácilmente si sus bienes son o no embargables, pero otras no.

De ahí, es interesante examinar en los tiempos modernos la vieja teoría de la inembargabilidad del Estado, al expandirse este para la consecución de sus finalidades y, ejercer su rol de Estado empresario, con sus diferentes entidades firmando contratos con proveedores, contratistas y, en general empresas privadas. Es necesario determinar la calidad crediticia y las posibilidades de cobro al Estado, basados en el principio de “inembargabilidad de los bienes del Estado Dominicano”.

En principio todos los bienes muebles e inmuebles de un deudor son embargables, pero excepcionalmente algunos bienes son declarados inembargables por diversas razones: para proteger al deudor y su familia (inembargabilidad de los bienes declarados bien de familia), para proteger el comercio, el interés público, así como en razón del carácter personal de ciertos bienes. Evidentemente la inembargabilidad del Estado tiene su fundamento en la protección del interés público.

En efecto, el Derecho Público consagra el principio universal de la inembargabilidad del Estado: los bienes del Estado y de sus instituciones son inembargables. El Estado en nuestro derecho es una persona jurídicamente privilegiada, tanto como acreedor, como en su calidad de deudor. Esta es la regla general. Las implicaciones de esta regla es que en caso de que una empresa privada deba iniciar gestiones judiciales de cobro, aun en el caso de obtención de sentencias gananciosas, las mismas no podrán ser ejecutadas porque no podrán interponerse medidas ejecutorias porque el Estado es inembargable.

Este principio se basa fundamentalmente en la protección del interés público y persigue evitar que se pueda poner en peligro el funcionamiento de la maquinaria administrativa.

La Ley Orgánica de las Secretarias de Estado No. 4378 de fecha 10 de febrero de 1956, define a las siguientes entidades del Estado:

“Art. 17.- Los organismos autónomos instituidos por leyes, se regularán, bajo su responsabilidad, por las leyes en virtud de las cuales se hubieren instituido; pero su funcionamiento estará bajo la supervigilancia del Secretario de Estado encargado de las materias correspondientes a la competencia del organismo de que se trate, a fin de que su funcionamiento se ajuste a las prescripciones legales. En caso de necesidad, los Secretarios de Estado, por vía de requerimiento, pedirán a esos organismos el cumplimiento de la ley o presentarán al Presidente de la República los informes o recomendaciones que creyeren de lugar”.

Esto en cuanto a su capacidad de decisión, patrimonio y dependencia del Estado.

Por otra parte, el concepto de “entidad o institución pública” comprende:

1) Las instituciones llamadas a cumplir las funciones políticas de gobierno o las relacionadas íntimamente con ellas; y,
2) Los órganos de administración a los cuales se les reconoce personalidad jurídica y cierta autonomía financiera para que en forma descentralizada realicen labores de servicios o de utilidad pública.

La Ley No. 1494 del 2 de Agosto de 1947 consagro el Principio universal de la Inembargabilidad del Estado:

“Art. 45.- En ningún caso, sin embargo, las entidades públicas podrán ser objeto de embargos, secuestros o compensaciones forzosas, ni el Tribunal podrá dictar medidas administrativas en ejecución de sus propias sentencias”.

Esta disposición tiene su fundamento en la estrecha relación que existe entre el derecho a la embargabilidad y el derecho de enajenación, respecto del cual el Artículo 37 de nuestra Constitución atribuye al Congreso lo siguiente: “proveer a la conservación y fructificación de los bienes nacionales, y a la enajenación de los bienes del dominio privado de la Nación”.

Con relación al derecho de enajenación del Estado respecto de los bienes bajo su dominio, los autores en la materia coinciden en señalar que el Estado sobre los bienes del dominio público simplemente ejerce un poder de administración en interés de todos, pero no tiene sobre éstos un derecho de propiedad en si mismo, porque no pertenecen únicamente al Estado Dominicano, sino a cada uno de los individuos que lo integran. De ahí que ameriten un régimen especial, que reconoce la imposibilidad de estos bienes de ser propiedad privada y que el Estado como administrador de los mismos, no es su propietario, pues no puede usar, abusar y gozar de la cosa, sino que sólo ejerce su custodia.

El patrimonio del Estado se compone de dos tipos de bienes:

a) Los bienes del dominio privado del Estado- los cuales aun cuando pertenecen al Estado o a una de sus instituciones- no están destinados al uso público, ni para la realización de ningún servicio público, los cuales pueden constituir fuentes de ingreso para el Estado. Se caracterizan estos bienes por estar normados por las mismas reglas legales aplicadas a los bienes de personas particulares, o sea, que están regidos por el derecho común; y,

b) Los bienes del dominio público del Estado, son los que forman el conjunto de propiedades administradas por el Estado, aprovechados directamente por el público y que se caracterizan por ser inembargables, imprescriptibles e inalienables. Estos bienes no pueden pertenecer a particulares ni son susceptibles de propiedad privada.

El régimen jurídico que rige para los bienes del dominio público es distinto al que gobierna los del dominio privado.

Mientras los bienes del dominio privado se rigen por los preceptos del derecho común, tal como si se tratara de bienes de particulares, las características de los bienes del dominio público son:

i) Son de uso común;
ii) Por ley son destinados al servicio público;
iii) Forman parte del patrimonio nacional;
iv) Son inalienables, imprescriptibles e inembargables; y
v) El régimen jurídico que los regula es de derecho público.

Ahora bien, es oportuno aclarar las diferencias entre aquellos bienes destinados para uso público y los otros que son para el servicio público. En el caso de los bienes destinados para uso público, éstos son afectados directamente por el público, como es el caso de los caminos, carreteras, calles, parques, etc. Los destinados para el servicio público son utilizados en la explotación de un servicio público sin que tengan un uso directo por la ciudadanía, como por ejemplo, las obras militares.

La inembargabilidad de los bienes del dominio público encuentra su razón de ser en que todos ellos son propiedad de entidades públicas, nacionales o municipales. Sin embargo, el hecho de que ciertos bienes pertenezcan a entidades públicas, no es suficiente para declarar su inembargabilidad, ya que es necesario que los mismos estén destinados a servicios públicos, pues es en el fondo, las paralizaciones o entorpecimientos de éstos lo que el legislador ha querido evitar al establecer la inembargabilidad de las entidades públicas.

Los bienes del dominio público del Estado comprenden los bienes principales y los accesorios. En algunos casos coinciden con el derecho privado en que el bien accesorio tiene la misma condición jurídica que el bien principal, pero no siempre es así. Por ejemplo los árboles que se encuentran en un parque nacional, corren la misma suerte que el bien principal que es el parque, o los puentes construidos en una carretera. Pero no es el caso de los peces que se encuentran en los mares o demás aguas públicas, que perteneciendo estas al dominio publico del Estado, el accesorio forma parte del dominio privado. El bien accesorio sólo integra el dominio público del Estado cuando contribuye permanente, directa e inmediatamente, a que el bien principal cumpla los fines que motivan que sea considerado como del dominio publico del Estado. Si el bien accesorio es imprescindible para que el bien público cumpla su destino, entonces dicho bien integra el dominio público.

Como hemos dicho, la inembargabilidad de estos bienes resulta de que como la ejecución del embargo implica el traspaso legal por vía forzosa del derecho de propiedad del embargado a favor del embargante, por aplicación de que los bienes del dominio público del Estado son todos aquellos bienes de la nación de uso común que no están en el comercio, ni pueden ser adquiridos por venta, etc., resultaría inoperante el embargo sobre estos bienes que nunca podrían pasar a ser propiedad de particulares.

En ese sentido, resultan inembargables los siguientes tipos de bienes del domino público del Estado:

1) El Poder Ejecutivo y las Secretarías de Estado y sus dependencias, el Poder Judicial, el Poder Legislativo, la Junta Central Electoral, la Cámara de Cuentas, los Ayuntamientos y entre estos los bienes de la Liga Municipal Dominicana, todos los anteriores por ser bienes de las instituciones que cumplen funciones políticas directas de gobierno o conexas. Como ejemplo de estos, cabe destacar las Superintendencias de Seguros y de Bancos porque pertenecen a la Secretaria de Finanzas, los equipos militares y policiales que pertenecen a la Secretaría de las Fuerzas Armadas y de Interior y Policía;

2) Los bienes de las entidades públicas descentralizadas, que son órganos de administración con personalidad jurídica propia y con cierta autonomía financiera creados por voluntad legislativa para prestar servicios públicos o realizar actividades predominantemente de utilidad pública. Entre estos hay dos clasificaciones adicionales:

a. Las entidades de servicios públicos o sin fines de lucro creadas por Ley tales como la Universidad Autónoma de Santo Domingo y, otros de interés publico como CAASD, INDRHI e INAPA, CDEE, entre otros;
b. Las entidades que realizan actividades comerciales o industriales, pero en las cuales priman los criterios de utilidad pública, dado que sus objetivos básicos son promover el desarrollo de ciertos sectores de la economía nacional o favorecer en otros casos, sectores determinados de la población por lo que el criterio de utilidad pública es predominante sobre los intereses comerciales o industriales. En estos casos la inembargabilidad esta establecida especialmente en las Leyes especiales que los crean como el caso de: el Banco Central, el Banco Agrícola, la Corporación de Fomento Industrial, el Instituto Nacional de Auxilios y Viviendas (INAVI), el Instituto Nacional de la Vivienda (INVI) y el Instituto de Desarrollo y Crédito Corporativo (IDECOOP).

Se discute que los bienes del dominio privado del Estado, los que usa una entidad en sus actividades comerciales e industriales SI son embargables. Por tanto, cada vez que una empresa privada firme un Contrato con alguna entidad del Estado, es necesario determinar la categoría de sus bienes y las posibilidades o no de medidas judiciales para el cobro de deudas.